Восстановление нарушенного состояния окружающей среды после техногенного воздействия должно обеспечиваться специальными правовыми и экономическими механизмами. Однако, несмотря на закреплённые законодательством правила возмещения вреда, данная обязанность нередко игнорируется природопользователями, что приводит к накоплению так называемого прошлого экологического ущерба.

На протяжении последних десятилетий советской власти происходили процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов, которые в связи с использованием устаревших технологий сопровождались существенным негативным воздействием на окружающую среду и накоплением загрязнения в её компонентах (накоплением экологического ущерба).

При переходе к рыночной экономике, что сопровождалось масштабной приватизацией и сокращением промышленного производства, прежде всего в военно-промышленном комплексе и химической промышленности, появилось значительное количество бесхозяйных или экономически непривлекательных активов, характеризовавшихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии.

В настоящее время наибольшее влияние на социальную сферу оказывают те территории, которые подвергнуты экологическим обременениям (экологическому ущербу). Они располагаются в границах населённых пунктов и на землях промышленности и оказывают непосредственное влияние на здоровье более чем 60 млн жителей Российской Федерации, проживающих в городах.

Комплексная оценка экологического ущерба, накопленного в результате хозяйственной деятельности, в стране не проводилась, а имеющиеся данные об этом носят фрагментарный характер. В частности, Ростехнадзором были выполнены оценочные исследования экологического ущерба в Кемеровской и Иркутской областях в целях выработки предложений по ликвидации экологических обременений и реабилитации загрязнённых территорий.

Законодательством сегодня не определены понятия «экологический ущерб», экологические обременения», не регламентированы вопросы ответственности за экологические обременения, нанесённые в результате прошлой хозяйственной деятельности.

Отсутствуют методики   выявления, и оценки экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью. Нет также актуализировано систематизированной   информации об объектах (источниках) экологического ущерба, о территориях, загрязнённого в результате хозяйственной деятельности об уровнях их загрязнения и о масштабах экологического ущерба, накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности.

He отработаны механизмы финансирования соответствующих мероприятий по ликвидации экологического связанного с хозяйственной деятельностью, и реабилитации загрязнённых территорий на основе механизмов государственно-частного партнерства, связи с этим необходимо разработать и реализовать комплекс мер по возмещению экологического ущерба с учётом международного опыта и всестороннего изучения масштабов этой проблемы в Российской Федерации, также должны быть сформированы и отработаны правовые и инвестиционные механизмы ликвидации экологических обременений.

По оценкам экспертов их общий объём в настоящее время составляет приблизительно 82 млрд. т, при этом насчитывается около 11 тыс. полигонов и свалок. Во многом причиной этого является отсутствие развитой индустрии утилизации отходов (средний уровень вторичного использования промышленных отходов в России составляет 35%, а твердых бытовых - 3-4%1).

Данные отходы наносят существенный вред окружающей среде, засоряя и захламляя земли, загрязняя водные и иные природные объекты. Ущерб, наносимый такими отходами окружающей среде, следует рассматривать как прошлый экологический ущерб, т.е. ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью.

Главной проблемой в данном случае является установление лиц, виновных в его нанесении. К сожалению, как правило, по прошествии длительного времени это практически невозможно, как невозможно и доказать нанесение такого вреда, а также привлечь хозяйствующих субъектов к юридической ответственности по про¬шествии длительного времени в случае, если виновные известны. Соответственно невозможно и установить, за чей счёт следует компенсировать вред окружающей среде, за чей счёт должны быть проведены рекультивационные работы, а также иные природоохранные и восстановительные мероприятия.

Правовая природа прошлого экологического ущерба

Проблема прошлого экологического ущерба отнюдь не нова. В Российской Федерации и ранее предпринимались попытки её решения.

Среди средств решения данной проблемы важнейшую роль играют правовые меры, гак как возмещение экологического вреда зачастую сопряжено с применением мер юридической ответственности за нарушение законодательства в сфере охра¬ны окружающей среды.

Следует отметить, что ни понятия «экологический ущерб», ни тем более понятия «экологический ущерб, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью» («прошлый экологический ущерб») в действующем законодательстве не содержится. Понятие «вред окружающей среде», сформулированное в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», характеризует её негативные изменения, произошедшие в результате загрязнения, и отражает лишь натуральную форму вреда, но не его стоимостное выражение. Вместе с тем в соответствии со ст. 77 и 78 указанного Федерального закона с субъекта хозяйственной и иной деятельности, нанёсшего вред окружающей среде, взыскивается именно денежный эквивалент вреда в форме затрат па восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учётом понесённых убытков, в том числе упущенной выгоды, либо рассчитанный в соответствии с утверждёнными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде (в случае наличия таковых).

Положение ч. 2 ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» о возможности замены судом общей юрисдикции или арбитражным судом виновному лицу возмещения причинённого им экологического вреда обязанностью восстановления нарушенного состояния окружающей среды за свой счёт зачастую игнорируется Б правоприменительной практике. Загрязнителю значительно проще возместить стоимостное выражение вреда, не проводя при этом соответствующих восстановительных работ.

В результате финансовые средства зачисляются в бюджеты различных уровней и ввиду отсутствия в настоящее время целевого характера их дальнейшего расходования не идут на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, которое со временем фактически превращается в прошлый экологический ущерб.

Попытки решить проблему возмещения вреда

Несмотря на то, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует законодательное регулирование возмещения прошлого (накопленного) экологического ущерба, природоохранные органы уже давно обратили внимание на этот вопрос. Так, в письме Госкомэкологии России от 22.12.1999 № 03-22/24-321 содержались рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации.

Для закрепления указанных в рекомендациях подходов органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации предлагалось утвердить соответствующий правовой акт. Осуществление мероприятий по определению и взысканию прошлого экологического ущерба (далее - ПЭУ) с прежнего или нового собственника организации признавалось воз¬можным только при взаимодействии с органом по управлению государственным имуществом, администрацией субъекта Российской Федерации и при наличии соответствующей законодательной базы для такого рода взаимодействия.

Госкомэкологией России предлагался ряд мероприятий по решению проблемы накопленных отходов на объектах, намеченных к приватизации. Прошлый экологический ущерб предлагалось рассчитывать, исходя из невозмещённых затрат на восстановление нарушенного в результате хозяйственной деятельности качества окружающей среды с момента введения в действие закона о приватизации государственного имущества и до принятия решения о приватизации. Размер ПЭУ определялся по действующим методикам путём суммирования ущербов, причинённых каждому компоненту окружающей среды (поверхностным водам, земле, почвам и др.). При этом должно учитываться: наличие в судопроизводстве исков по нанесению вреда, нанесённого окружающей среде НАЛИЧИЕ невозможного по исковым требованиям вреда, нанесённого окружающей среде; фактическая задолженность по платежам за загрязнение окружающей среды; выполнение природоохранных мероприятий, состояние очистных сооружений и т.д.

Предложения направлялись Госкомэкологей России в органы исполнительной власти субъектов Российской   Федерации и органы по управлению имуществом.

При этом затраты на выполнение природоохранных мероприятий не должны были мыле суммы рассчитанного ПЭу. Таким образом, ущерб, нанесённый окружающей среде, должен был возмещаться путем выполнения соответствующих работ по восстановлению качества окружающей среды, при этом предусматривалось и выполнение мероприятий по предотвращению нанесенного ущерба в будущем.

Обязательства по возмещению прошлого экологического ущерба возлагались на собственника приватизируемого предприятия. При этом новый собственник при приватизации был обязан до момента перехода к нему права собственности на государственное имущество принять на себя обязательства по полному или частичному возмещению ПЭу. Тем самым предлагалось повышать стоимость имущества приватизируемого предприятия или его акций за счёт включения в неё стоимости природоохранных мероприятий.

Предусматривалось, что указанные в рекомендациях подходы по определению ПЭу могут применяться и при осуществлении процедуры банкротства организации. В данном случае сумма ПЭУ включалась бы в общую сумму ущерба, нанесённого окружающей среде организацией-банкротом. Если бы причинение организацией-банкротом ущерба окружающей среде обусловило или повлекло за собой нанесение вреда жизни и здоровью граждан, то сумма возмещения взыскивалась бы в первую очередь.

Однако данные, без сомнения, разумные и логичные предложения Госкомэкологии России не были реализованы в нормативных правовых актах того периода. Значительно позже, в 2008 г., было принято постановление коллегии Ростехнадзора от 02.04.2008 № ПК-2 «Совершенствование деятельности по обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия предприятий на окружающую среду и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью».

Коллегия отмечала, что реализация мероприятий, направленных на ликвидацию экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, рассматривается Ростехнадзором как одна из первоочередных задач в сфере обеспечения экологической безопасности страны с учётом решений, принятых на заседании Совета Безопасности РФ от 30.01.2008 по вопросу «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Феде¬рации» (протокол заседания от 13.02.2008 № Пр-238) и на заседании Правительства РФ от 21.02.2008 по вопросу «О создании правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью» (протокол от 21.02.2008 № 7, разд. I).

План действий Ростехнадзора

Ростехнадзор, являвшийся в 2004-2010 гг. контрольно-надзорным органом в сфере ограничения негативного техногенного воздействия на окружающую среду, в целях решения проблемы ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, провел работы по предварительной оценке масштабов проблемы, а также комплексный анализ правовых норм, определяющих правовые и инвестионные инструменты ликви¬дации экологического ущерба. В результате были подготовлены предложения по первоочередным мерам, которые предлагалось реализовать в среднесрочной перспективе (2008-2010 гг.).

Подготовленный Ростехнадзором про¬ект Плана первоочередных мероприятий па период 2008-2010 гг. по ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью, содержал перечень мер по трём основным направлениям:

1. Совершенствование правовых и инвестиционных механизмов путём разработки законодательных и иных нормативных правовых актов, предусматривающих:

определение понятия «экологический ущерб», формирование его как правового института;

стимулирование предотвращения текущего загрязнения;

совершенствование функций земельного контроля;

регламентацию использования средств Инвестиционного фонда;

разработку методик инвентаризации, критериев ранжирования, порядка формирования реестра загрязнённых территорий, методики оценки экономической эффективности реализации инвестиционных проектов по ликвидации экологического ущерба.

2. Комплексная оценка накопленного экологического ущерба путём:

инвентаризации, ранжирования, оцен¬ки загрязненных объектов и территорий;

формирования реестра загрязнённых территорий, а также информационного ресурса об экологическом ущербе.

3. Проведение уже в ближайшие годы работ по ликвидации загрязнений на территориях и объектах, находящихся в кризисном экологическом состоянии (в пилотных регионах).

На заседании Правительства РФ 21.02.2008 было одобрено предложение Ростехнадзора о проведении в Иркутской и Кемеровской областях пилотных проектов но ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью.

Для этих целей Ростехнадзор предложил привлечь средства займа Международного банка реконструкции и развития по проекту «Ликвидация экологического ущерба в Российской Федерации». Проект планировалось осуществить в два этапа. На первом этапе (2008-2010 гг.) предполагалось формирование институциональных, правовых и инвестиционных ликвидации экологического ущерба. На втором этапе (2010-2012 гг.) планировалось проведение инвентаризации территорий и опасных объектов, их ранжирования по уровню опасности, создание реестра нарушенных территорий и опасных объектов, отбор наиболее приоритетных проектов, осуществление "пилотного» внедрения инвестиционных инструментов с использованием государственно-частного партнерства, внедрение инновационных технологий удаления накопленных экологических обременений и реабилитации территорий, загрязнённых в результате хозяйственной деятельности, осуществление мероприятий по ликвидации экологического ущерба от прошлой хозяйственной и в пилотных регионах.

Также в рамках проекта предусмотрена отработка форм и механизмов государственно-частного партнёрства в области охраны окружающей среды. Предполагалось, что в результате ре-проекта, рассчитанного на 5 лет, сформированы   институциональные, правовые, инвестиционные, финансовые механизмы, информационные ресурсы, проблемы ликвидации экологического ущерба, будут отработаны формы и механизмы государственно-частного в сфере охраны окружающей самым созданы предпосылки для дальнейшей реализации мероприятий по ликвидации экологического ущерба на долгосрочную перспективу.

Необходимость изменения законодательства для решения проблемы

В настоящее время функции по нормативному правовому регулированию в области охраны окружающей среды, в том числе в сфере обращения с отходами производства и потребления, выполняет Минприроды России. Работа, которую планировал начать Ростехнадзор для решения проблемы прошлого экологического ущерба, так, и не реализована. Тем не менее, данная задача не потеряла своей актуальности и исключительной важности и требует скорейшего решения. Одним из аспектов решения данной проблемы является развитие государственно-частного партнёрства в области обращения с накопленными отходами.

В настоящее время законодательство не предоставляет инвесторам возможности направить средства на удаление отходов, накопленных в ходе прежней производственной деятельности. Так, ст. 226 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок, водный объект или иной объект, где находятся брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность.

В результате инвестор, начавший, например, переработку накопленных отходов, может быть признан собственником таких отходов, и на него природоохранными органами могут быть возложены следующие обязательства:

возмещать причиняемый данными отходами экологический ущерб;

вносить плату за перерабатываемые или перемещаемые на полигон отходы;

готовить отчётную документацию, утверждать лимиты на размещение отходов производства и потребления.

Кроме того, инвестор может быть привлечён к юридической ответственности за несоблюдение экологических требований.

Взамен инвестор не получает каких-либо льгот либо иных преференций ни по экологическим платежам, ни по плате за землю, не говоря уже о финансовой поддержке от государства.

В результате инвестор, оценив возможные риски своей деятельности, закрывает глаза на проблему накопленных опасных отходов или перекладывает её на плечи органов государственной власти или органов местного самоуправления. В свою очередь государство, муниципалитет пытаются заставить инвестора, природопользователя возместить экологические издержки за свой счёт.

Решение данной проблемы представляется невозможным без изменения действующего экологического законодательства, регламентирующего в том числе возможность применения механизмов государственно-частного партнёрства для решения общих экологических проблем.

Но следует подчеркнуть, что только очередным изменением законодательства невозможно решить проблему накопленного экологического ущерба. Необходима последовательная и совместная работа в данном направлении органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, заинтересованность инвестора или природопользователя.