Ментальность контролеров нужно менять
О Стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований, который подготовлен в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности, рассказал заместитель директора департамента государственного управления Минэкономразвития России Антон ЛЕБЕДЕВ.Деятельность любого контрольно-надзорного органа – это не только проверки и штрафы, но и предупреждение нарушений. Инспектор не должен видеть в хозяйствующих субъектах потенциальных нарушителей. Он должен в первую очередь оценивать риски, которые несет деятельность организации, предотвращать их не только с помощью проверок, но и за счет разъяснения законодательства, информирования подконтрольных субъектов. Для этого нужно менять ментальность проверяющих.
Именно такая «сервисная» модель контрольно-надзорной деятельности заложена в стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований. Он разработан Минэкономразвития России с участием экспертного сообщества в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности».
Стандарт является ключевым для развития «сервисного» контроля в среднесрочной перспективе, поэтому содержательно он отвечает нескольким базовым принципам.
Во-первых, это комплексность стандарта. Документ обобщил практический опыт проведения профилактических мероприятий в России и за рубежом, а также методические рекомендации, выработанные в ходе проведения реформы контрольно-надзорной деятельности.
Во-вторых, детальность. В стандарте заданы подробные требования к организации профилактической деятельности внутри контрольно-надзорных органов.
В-третьих, иллюстративность. В документе в доступном и понятном виде собраны конкретные примеры из практики зарубежных и российских контрольно-надзорных органов.
В-четвертых, перспективность стандарта. В нем предусмотрены новые формы и инструменты профилактической работы, которые не прописаны в действующем законодательстве, но и не противоречат ему. Каждый контрольно-надзорный орган может выбрать наиболее оптимальные для себя, исходя из специфики осуществляемого им вида контроля и состояния подконтрольной среды.
Стандарт должен обеспечить системное внедрение профилактической работы в деятельность контрольно-надзорных органов. Важно перейти к предупреждению нарушений обязательных требований, предотвратить риск причинения вреда и снизить уровень ущерба охраняемым законом ценностям, а также устранить причины нарушений и сформировать модель социально ответственного поведения подконтрольных субъектов.
Работа по профилактике нарушений частично ведется и сейчас. Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает составление перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, информирование подконтрольных субъектов, проведение семинаров и регулярное обобщение практики контрольно-надзорных мероприятий, в том числе, описание типовых и массовых нарушений обязательных требований. Законодательство также предусматривает выдачу предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований.
В стандарте эти инструменты получили дальнейшее развитие. В документе прописано, как подходить к составлению перечней нарушений, как их группировать. Это связано с тем, что типовые и массовые нарушения значительно отличаются не только в зависимости от вида контроля, но и от подходов к классификации хозяйствующих субъектов.
Дальнейшее развитие в стандарте получает институт так называемых «чек-листов» или, пользуясь терминологией законодательства, списков контрольных вопросов (проверочных листов). Назначение «чек-листов» – систематизация обязательных требований для нужд контрольно-надзорного мероприятия. За счет их использования подконтрольный субъект может заранее ознакомиться с тем, что будет оцениваться в ходе проверки, какие требования могут быть применены именно к его деятельности. На основании «чек-листов» планируется внедрение механизмов самообследования хозяйствующих субъектов на предмет соответствия их деятельности обязательным требованиям. Похожий опыт есть у Роструда в рамках on-line ресурса онлайнинспекция.рф.
Помимо существующих инструментов профилактики стандарт предлагает новые решения. Это, например, разъяснение процедур контроля непосредственно в рамках проверочного мероприятия. Одна из возможных форм – проведение вступительного совещания перед проверкой, на котором сообщается о ее содержании, сроках, отдельных процедурных моментах. Этот механизм должен создать атмосферу доверия между контролером и подконтрольным лицом, четко обозначить задачи проверки, ее сроки и ход проведения.
Еще один принципиально новый механизм – это стимулирование добросовестного поведения организаций. Самая понятная аналогия – скидка на оплату штрафов за нарушение правил дорожного движения. Внедрение подобных механизмов требует законодательного оформления. Но некоторые меры можно предпринять уже сейчас. Мы привыкли распространять информацию о негативной стороне государственного контроля: кто и что нарушил, кого привлекли к ответственности, где произошла авария или отравление. О тех же хозяйствующих субъектах, которых государство проверило и не выявило нарушений, знают немногие. При этом инструменты информирования потребителей об участниках рынка уже существуют и используются в коммерческом секторе. Это всевозможные рейтинги гостиниц или ресторанов (on-line ресурсы: booking.com,tripadvisor.ru). Аналогичные практики можно использовать и в работе контрольно-надзорных органов.
Предлагается также внедрять инструменты досудебного (внесудебного) обжалования действий или решений, которые принимают контрольные органы. Это тоже в широком смысле элемент профилактической работы. Так как институт досудебного обжалования не урегулирован в Федеральном законе № 294-ФЗ, то в большинстве случаев в настоящее время споры с контрольно-надзорными органами рассматриваются в соответствии с ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и соответствующими положениями административных регламентов. Лишь виды контроля с серьезным отраслевым законодательным регулированием имеют самостоятельно выписанные процедуры досудебного обжалования. Классические примеры – это обжалование действий налоговых органов согласно положениям Налогового кодекса или обжалование действий национального органа по аккредитации в Комиссии по апелляциям согласно положениям ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». Исходя из этого, в стандарте с учетом имеющегося опыта, судебных процедур был описан определенный механизм досудебного рассмотрения: кто и что может обжаловать, в какие сроки, какие должны быть доказательства, в какой форме осуществляется обжалование. В будущем возможно внедрение электронной платформы досудебного обжалования.
В стандарте закреплены основные организационные этапы его внедрения. Речь в первую очередь идет об определении должностного лица, координирующего профилактическую деятельность в надзорном органе, принятии порядка организации профилактической работы, утверждении программы профилактических мероприятий, внесении изменений в организационные документы (положения о структурных подразделениях, должностные регламенты и т.д.), а также о доработке сайта.
Организация системы профилактической работы – это задача руководителя надзорного органа или его заместителя. При этом подчеркну, что речь идет именно об организационной составляющей, самой профилактикой должен заниматься инспектор в ходе своей повседневной контрольно-надзорной деятельности. Нельзя искусственно разделять тех, кто ходит на проверки, а кто занимается профилактикой.
Профилактическая направленность должна быть внутренне присуща самой контрольно-надзорной деятельности, иметь «инклюзивный» характер.
Кроме того, профилактические мероприятия должны быть вписаны в документы надзорного органа. Например, положения об управлении контроля должны быть инкорпорированы в должностные регламенты инспекторов.
Наконец, в каждом контрольно-надзорном органе должны быть приняты два руководящих документа: порядок и программа профилактики. Порядок должен содержать перечень видов информации, сбор которой ведется для планирования и организации профилактической работы, ресурсы, используемые для ее ведения, порядок осуществления анализа, оценки и прогнозирования состояния подконтрольной среды, мониторинга реализации ведомственной программы профилактики, взаимодействия с территориальными органами по вопросам реализации профилактических мероприятий и так далее.
Программа профилактической работы принимается уже сейчас согласно положениям ФЗ № 294«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В 2018 году контрольно-надзорным органам необходимо будет инкорпорировать в нее положения Стандарта. Ведомственная программа профилактики, как правило, может включать в себя анализ текущего состояния подконтрольной среды, основные цели и задачи профилактической деятельности с учетом особенностей вида государственного контроля, подходов к классификации подконтрольных субъектов, перечень профилактических мероприятий, сроки их реализации, целевая аудитория, показатели полноты и качества реализации программы.
Развитие профилактической составляющей контрольно-надзорной деятельности происходит не одномоментно. Нужно двигаться быстро, но последовательно. Для этого принят общий подход, связанный с переходом органов власти между условными «уровнями зрелости» их ведомственных системы, будь то системы управления рисками, оценки результативности или эффективности или, как в данном случае, системы организации профилактических мероприятий. Исходя из этого, стандарт предлагает три уровня развития ведомственных систем профилактики.
В 2017-2018 годах достигается нулевой уровень зрелости. Он предполагает размещение перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, мероприятия по информированию подконтрольных субъектов, в том числе посредством подготовки руководств по соблюдению обязательных требований, обобщения типовых и массовых нарушений законодательства, внедрение в деятельность органа контроля практики выдачи предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований, а также использование им проверочных листов. Иными словами, данный уровень предполагает использование в полном объеме уже существующих и предусмотренных законодательством инструментов.
В 2018-2019 годах происходит переход к первому уровню зрелости ведомственных систем профилактики. На этом этапе все указанные инструменты дифференцируются под типы подконтрольных субъектов и периодически пересматриваются.
Смысл первого уровня зрелости – это адаптация инструментов профилактики под характеристики подконтрольных субъектов. Очевидно, что к разным группам подконтрольных субъектов нужен разный подход, учитывающий не просто особенности их правового положения (то есть объективно существующую дифференциацию обязательных требований), но и характеристики, описывающие их деятельность, историю их правомерного или неправомерного поведения.
Пожарный надзор в жилом секторе – это один подход, на промышленном предприятии – другой, а в парикмахерской – третий. С устойчиво добросовестным подконтрольным субъектом работают одним образом, с лицом, системно нарушающим законодательство – другим. Это позволит выйти на более точечный и от этого более эффективный подход к профилактическим мерам. Также становится понятно, что адаптация инструментов профилактики означает и их периодический пересмотр с учетом изменяющихся характеристик подконтрольных субъектов, развития системы обязательных требований к их деятельности, полученных результатов мероприятий по контролю и так далее.
Начиная с 2019 года, запланирован переход ко второму уровню зрелости ведомственных систем профилактики. Он предполагает более тонкую настройку профилактических мер. Помимо формальных характеристик подконтрольных субъектов, которые учитываются уже на первом уровне зрелости, контрольный орган переходит к оценке и прогнозированию их поведения. Это порождает новый класс вопросов, – какими мотивами руководствуются подконтрольные субъекты, какие стимулы на них влияют или могут повлиять, какова их бизнес-модель, история поведения, особенности отрасли, в которой они работают, взаимоотношения с контрагентами, место на рынке и многое другое. Определенная типизация указанных результатов аналитической работы приводит к качественному переходу от разрозненных попыток повлиять на поведение конкретного лица к воздействию на сегменты подконтрольной среды, восприимчивые к определенному типу контрольно-надзорной деятельности.
В результате граница между профилактикой и проверкой должна исчезнуть. Фактически речь идет о том, что орган контроля выбирает в определенных законодательных рамках адекватные инструменты воздействия на рынок для достижения общественно значимых результатов. Полученные результаты контрольно-надзорной деятельности становятся определяющими при изменении документов стратегического планирования, пересмотре нормативного правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений.
Именно такой подход в конечном итоге и позволит говорить о качественном изменении в системе государственного контроля, переходе при ее построении на принципы «умного регулирования».
